教育权力分离体制下“合谋”寻租的可能与分析

发布时间:2017-09-09

  教育寻租行为的识别与规避,是完善教育治理结构、建立现代教育治理体系的重要问题。“合谋”寻租是管办评分离体制下教育权力间寻租的新类型,一旦发生,将带来严重治理风险。“合谋”寻租很容易被忽略。以往学者对于教育寻租的研究,大都集中在“垄断权力”的寻租上;对于管办评分离之后可能出现的“联盟权力”的寻租,并没有引起充分重视。合谋又称“共谋、串谋”。在教育中,合谋寻租的“表现形式”包括办评合谋、政校合谋等;教育合谋寻租的“本质”是以更加隐蔽形式寻求联盟租金;教育合谋寻租的“潜在危害”包括,诸如扰乱诚实守信的合作秩序、降低互动协作的努力水平、虽带来短暂联盟收益但最终损害公共利益等,进而对“管办评三方良性互动”造成严重威胁。

  政府监管、学校办学、社会参与评估的管办评分离改革,是教育领域深化体制改革的重要举措。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》首次以正式文件形式提出促进管办评分离;2015年教育部又专门发布《关于深入推进教育管办评分离,促进政府职能转变的若干意见》,提出进一步推进管办评分离。教育管理、办学、评估分离改革已经进入由“为什么要分离”转向“如何分离、怎样分离”的深化改革新阶段。与之相关的研究,也应随之从“论证改革必要性阶段”转入“发现改革中存在问题并加以解决阶段”,这才是助力推进管办评深化改革的切实之举。

  那么,到底如何推进管办评分离呢?什么是教育管办评分离改革可能面临的威胁与问题呢?本文认为,管办评分离后的教育权力间合谋问题,将成为理顺学校、政府、社会关系面临的重要障碍,成为建立管办评三者之间良性互动机制面临的严重威胁。

  一、什么是教育权力间的“合谋”?

  合谋,是一种古老的政治经济行为,该词在古汉语中早就存在,又称串谋、共谋,有共同谋划、秘密协商之义。但合谋(collusion)作为一个学术术语提出来还只是近100年来的事情。20世纪20年代产业组织领域最早研究“合谋行为”[1];20世纪70年代美国经济学家斯蒂格勒(George Stigler)在研究政府规制经济学及公共选择理论时,明确提出“合谋概念”[2];直至1986年,梯若尔(Jean Tirole)研究科层组织中的合谋问题,才真正开启“组织合谋”[3]181研究的大门。1992年梯若尔又进一步梳理并形成组织“合谋理论”[4],将其发展为一门专门的理论。

  到底什么是合谋呢?梯若尔认为,合谋是指“两个或两个以上的主体从个人利益最大化出发而相互勾结,对第三方利益造成损害的一种非正当行为”[3]181。后续有学者又对该概念进行补充。本文在借鉴梯若尔和维勒德森(Bente Villadsen)[5]定义的基础上,将合谋进一步界定为,两个或两个以上的主体通过法外的协议或契约,以私下结盟方式,谋取同盟利益的非正当行为,这种行为通常损害第三方利益以促使财富发生非生产性转移。合谋不同于合作,其特征要素见表1。

  合谋理论产生之后,被应用到社会的政治、经济诸多领域。如以美国安然事件为代表的上市公司与审计方通过“审计合谋”[6]舞弊财务报告;地方政府与国有企业之间通过“政企合谋”[7]盘剥国有资产;环境审计机构与企业通过“环评合谋”[8]隐瞒环境污染程度等等。同样,教育领域实行“管理、办学、评估”机构分离之后,也会面临类似的权力间“合谋”威胁。

  二、教育权力间合谋的表现

  按照拉丰(Jean Laffont)的研究,将现实中的合谋划分为两种类型:一种是代理人之间的合谋;另一种是“监督者与代理人之间的合谋”[9]。

  代理人之间的合谋。如学校与评估机构之间的合谋,简称“办评合谋”。学校为了获得超出其真实水平的评价结果而收买评估机构提供虚假信息,与其形成办评合谋。这种行为很容易在某些情境下出现,近年来在网上引起流传的某大学排行榜就是一个典型的例子。某高校曾两次邀请该大学排行榜负责人来校作讲座,此后,该校在该大学排行榜中名次上升很快。巧合的是,这一排名的急速上升期,正好与网传的该校向其支付赞助费的时间基本重合。

  监督者与代理人之间的合谋。如地方政府与学校之间形成的合谋,简称“政校合谋”。某些地方政府为了地方区域利益帮助域内学校隐瞒其真实办学质量,与其形成政校合谋等。教育质量,尤其是大学质量的高低,也是地方政府的业绩之一,在地方政府的政绩与形象中占有举足轻重的地位,而高校也恰恰不希望被公开不利的评估结果。因此,一旦地方政府所辖高校的评估结果不占据优势时,为了生源、经费、形象等目的,地方政府很容易与高校达成一致,形成合谋。

  这样的合谋以潜在形态存在着,随时可能发生。而办学权、评估权、监管权,无论任何两方或三方权力在不努力作为的情况下,以收买、瞒报的手段私下结成同盟的合谋情况一旦发生,表面看起来合谋双方可获取短暂利益,但最终都必将损害教育教学质量,损害国家与受教育者的公共利益,带来严重合作治理困境,具有严重危害性。

  三、教育权力间合谋的本质是寻求“联盟租金”

  众所周知,教育领域存在的权力收买与被收买、俘获与被俘获、谎报瞒报、舞弊等寻租现象并非始自今日;教育领域寻租的理论研究也早有涉及,如王善迈、毛亚庆、杨克瑞等研究者所进行的研究。那么,为何要重新把这些看似相同的现象重新冠之以合谋称谓,又为何认为其将对建立管办评三者之间良性互动机制带来严重威胁?

  孙阳春:教育权力分离体制下“合谋”寻租的可能与分析

  从根本上说,合谋也是寻租的一种类型,虽然表象看起来与传统寻租有些相似,但本质上与传统教育寻租区别很大,不但经常容易被忽略,且形成原因与规制方式都不同于以往,即“此收买”非“彼收买”,“此寻租”非“彼寻租”。确切地说,传统教育寻租寻求的是垄断租金,管办评分离后教育权力合谋寻求的是联盟租金。

  (一)传统教育权力寻租寻求的是“垄断租金”

  垄断租金是指拥有垄断权力的一方设租寻求非正当收益而形成的权力租金。英国历史学家阿克顿(Lord Acton)说:“绝对权力导致绝对的腐败”[10]。美国明尼苏达大学教授克鲁格(Anne Krueger)于1974年在《寻租社会的政治经济学》中正式提出“寻租概念”[11],塔洛克(Gordon Tullock)之后正式创立寻租理论。这些研究从一开始便将寻租与“垄断权”[12]直接联系起来,认为寻租是“一种不能提高产出、甚至降低产出,但是能给行为主体带来特殊地位或者垄断权的投资行为”[13]224。

  在教育领域中,传统教育寻租研究更是明确将“收买、俘虏、欺瞒、舞弊”等寻租行为的产生,主要归因于垄断权力与“垄断供给”[14]。王丽与王善迈在论述择校过程中的寻租行为时,提出寻租者与给租者概念,认为“政府和学校作为教育的供给者,拥有教育供给的垄断权,也就拥有大量的租金”[15]。郝保伟和毛亚庆认为高等教育管理体制的集中是教育寻租的根源之一,他们明确提出“集中的高等教育管理体制造成政府及教育行政部门对高等教育的广泛干预,政府因手中掌握大量的教育资源,必然成为各类寻租主体寻租的对象”[16]。王凤娥与杨克瑞也认为寻租现象发生,主要“是所谓租金的存在,其实质就是政府形成的垄断利益”[17]。

  (二)管办评分离后教育权力合谋寻求的是“联盟租金”

  “联盟租金”[18]是指两个或两个以上的主体,通过私下“结盟方式”[19]而将分离的权力重新联合起来进行设租,寻求非正当收益而获得的权力租金。按照传统寻租理论的逻辑,寻租来源于垄断供给,一旦垄断供给消失,那么垄断权力不存在,寻租就不可能发生。但实际上,权力寻租行为并未消失,只是换作另外一种面貌重新出现,即合谋。

  权力分离后的合谋寻租“很容易被忽略”。当权力由“合一主体”分化为“不同主体”时,所有权、经营权与监管权就发生分离。拥有所有权的不负责经营,负责经营的要对所有者负责,监管方独立发挥监督评价作用,这看似是一个完美的相互制约、相互平衡的框架。所以,就连早期的委托代理理论也没有认识到合谋的存在。此后,随着“不完全契约理论”[20]的发展,由于信息不对称、有限理性以及机会主义倾向的存在,人们才逐步认识到在看似权力分离而相互制衡的框架中,供给、生产与评价三方均无法充分掌握对方信息,“无法签订完全的契约”[21]规避道德风险与逆向选择,这时候的权力寻租就表现为联盟寻租,又称合谋。如梯若尔就发现在一个委托人、监督者、代理人的框架中,合谋就是“代理人与代理人之间,或者监督者帮助代理人隐藏信息以欺骗委托人的行为”[3]187。总之,合谋即是一种“策略行为”[22],一种在任何权力一方都无法独自寻租的情况下而选择联合起来进行寻租的“策略性行为”[23]与“策略性选择”[24],是权力分离体制下寻租的新形式。

  “联盟寻租”方式在管理、办学、评估分离改革初期,也没有被充分认识到。在20世纪90年代开始的将近20年时间里,教育寻租研究受到较多学者关注,但管理、办学、评估分离后的教育寻租研究鲜有涉及。主要原因在于,大多数学者认为,权力合一是教育寻租产生的主要原因,只要打破高等教育供给政府垄断的局面,界定合理的管制边界,就能理顺政府、大学、社会之间的权力关系。言外之意就是,只要实现权力分离,结束教育的垄断供给,自然就会形成完美的相互制衡框架,收买、被俘虏等寻租现象自然就可避免,管办评三方的良性互动是管办评分离后自然而然就水到渠成的结果。所以,在管办评分离之后,很多学者描绘分离治理之后的美好愿景。如周海涛展望“政府、学校与社会在法律的框架下恪守各自边界,各司其职、各归其位,共同发挥各自应有功能”[25]的新格局;孙霄兵也描绘出管办评分离三者间“既相对分离,也相互促进,相互协调,相互监督,形成各主体多元共治、平等协商、合作共赢的教育公共治理新格局、新系统”[26]的美好蓝图。上述学者描绘的管办评权力分离之后的治理新格局,也是包括笔者在内的所有研究者和实践者所向往的。要想达到这样的治理愿景,教育寻租问题、尤其是新型的寻租形式不能够回避,必须引起重视。在管办评分离后教育寻租领域仅有的研究者当中,在提到教育寻租的成因时,也主要停留在传统的垄断寻租的研究框架上,认为集中与垄断、“市场竞争不充分”[27]和“一元化的大学治理模式”[28]仍然是教育寻租行为的主要原因。很显然,“只有分权, 没有制衡,不可能形成稳定、合理的权力结构”[29]64;制衡的、合理的权力结构“才能有效制约权力渗透和寻租”[29]65。总之,管办评分离之后,教育研究中的合谋问题,与早期经济领域委托代理研究一样,“被不恰当地忽略了”[3]184。

  四、教育权力间“合谋”寻租将对管办评良性互动造成严重威胁

  深入有效推进管办评分离体制的真正要义,是实现分离基础上的三方主体间有效联动与合作,构建三者之间良性互动机制。但政府、学校、社会之间潜在的合谋可能一旦发生,将对管办评三方主体的有效合作造成严重威胁,带来严峻合作困境。

  (一)合谋将扰乱三方“诚实守信”的合作秩序

  合谋是以“俘虏与被俘虏、收买与被收买”[30]方式谋取利益的非正当行为,其通常采取的是通过达成法律之外的协议或契约、以谎报、瞒报的手段私下结成同盟,使结盟双方获取短暂各自利益。

  “办评合谋”与“政校合谋”都将扰乱高等教育良性的秩序。有的学校与评估机构之间的办评合谋,就是通过私下收买评估机构提供虚假信息,使评估机构对所在学校的评价结果高于其真实办学水平的非正当行为。又如有的地方政府与学校之间形成政校合谋,就是地方政府为了本区域利益而帮助学校“隐瞒”其真实办学质量的非正当行为。倘若这种失真的信息长期被公布、发表,就必然扰乱公开的正当合作。一旦评估机构所公布的虚假信息被作为决策参考时,就变成一种信号导向,引导办学方、评估方继续合谋进行虚报、谎报、瞒报,最终必然导致公众丧失对评估机构、监管机构的信心,不诚信、不守信成风,诚实守信的良性秩序必然被破坏。

  (二)合谋将降低三方互动协作的“努力水平”

  近年来,在公共产品的供给研究中,“努力水平”[31]作为一个专业术语频繁出现,具体指因动机与意愿等因素而形成的对某事物或工作的重视程度,是一个衡量主观认识的指标。努力水平高就会带来以积极付出、努力肯干为特点的行为方式,努力水平低就会而形成以“消极怠工、不作为、偷懒”[32]为特点的行为方式。合谋理论中对如何提高努力水平、努力程度研究放到一个重要的位置上。在教育领域当中的“努力程度”研究也逐步兴起,如“政府对教育投入努力程度”[33]、“地方政府对高等教育投入努力程度”[34]、“省级政府对高等教育投入努力程度”[35]研究等。

  从理性经济人假设出发,合谋本身就是一种机会主义行为,是一种获取短暂同盟利益的策略行为,如果不加以规制的话,就必然会出现偷懒、消极怠工、不作为等努力水平不高的典型后果。如,倘若办学方发现可以通过与评估方的“办评合谋”而“提高”其学校排名,在获取政府资源分配时处于有利地位,在招生就业时受到社会各界美誉时,就不会选择通过积极努力办学,改善师资、优化教育内容、改善教学方法等来提高学校教育质量等正当方式来争取利益;评估方如果发现通过与办学方的“办评合谋”,可以表面上完成政府交与的评估任务,不但可以获得政府购买其服务的投入资金,同时还能获得学校提供的收买租金的话,就不会选择努力钻研评价指标、完善评价程序、投入大量精力进行评价等正当方式来获益。因此,如何规避管办评分离后三方的潜在合谋风险,提高三方的努力水平,形成“集体行动的逻辑”[36],将是一个重要命题。

  (三)合谋会带来短暂联盟收益,但最终损害公共利益

  合谋理论认为,两个或两个以上权力之间的联盟行为如果有利于公共利益,则称之为合作;反之,如果有损于公共利益,则称之为合谋。合谋与合作虽只有一字之差,却有天壤之别:合作增加整体收益,合谋并不增加甚至降低整体收益。

  对于之前的规制经济学而言,组织利益通常被划分为两部分,一部分是“公共利益”[37]、“全局利益”[38];另一部分是“部门利益”[39]、“集团利益”[40]。但自从合谋理论提出“联盟租金”之后,在 “部门利益”与“公共利益”中间就加入了“联盟利益”[41],或者说“结盟利益”[42],形成了“部门利益→联盟利益→公共利益”的链条。从合谋的定义可知,合谋会短暂形成联盟利益对合谋的双方有利,但是合谋所形成的“联盟利益”只是一种利益的“非生产性转移”,以损害社会公众利益的方式,将公共利益转移到本部门及联盟部门利益中来,从总体上并未增加、甚至是降低了总体利益。也就是塔洛克认为的“一种不能提高产出、甚至降低产出的行为”[13]227。对教育管理、办学、评估三方而言,“办评合谋”表面上看办学方与评估方都可获得短暂利益,如办学方可以获得政府投入的办学资金而不需要花费办学成本来努力提高教育质量与水平,只需要支出部分收买评估方的租金而已;评估方可以获得政府的购买评估服务的投入但无需消耗成本去研制指标、聘请专家、实地评估等真正开展评估活动,同时还可获得学校给出的购买租金,看似收获大于付出,收益大于成本,对双方互惠有利。但从根本上看,这种合谋套取国家的经费资源,降低教育教学水平,损害人才培养质量,扰乱监管秩序,最终损害国家与受教育者的公共利益、有百害而无一利,具有严重危害性。

  五、结语

  正如在经济领域研究中自1932年提出“所有权和控制权分离”[43]以来,合谋问题开始受到关注一样,从教育管办评分离开始,就存在权力的第三方,合谋便有潜在的可能。政府、学校、社会之间关系的理顺及良性互动不是一蹴而就的,潜在的合谋威胁影响管办评三方主体的有效合作,合谋问题的研究便应该进入我们的研究视野。合谋寻租会严重危害治理秩序,损害公共利益,而且其行为更加隐蔽,如何弱化合谋动机,增加合谋成本,减少合谋收益,完善激励性规制契约,都是我们可以尝试去规避合谋问题的可行路径。