法国大学自治改革自1968年以来不断演进，但远远未能形成大学界的共识，与其说自治，不如说“被自治”。法国大学治理结构由高等教育法所规定，各大学的治理结构基本一致，校长及各委员会各司其职。但大学自治改革的结果并不理想，能否突破现行的招生政策将是法国大学自治改革的关键。
自治，是大学的基本特点之一。但是，自治从来没有在哪个大学真正地完全实现。法国巴黎大学(Université de Paris)在争取自治的斗争中诞生，但同时又未能摆脱教会和王权的控制。几乎在整个19世纪，法国大学完全被纳入拿破仑(Napoléon Bonaparte)“帝国大学”彀中，大学被分解为学院，大学自治荡然无存。1896年，虽然大学建制得以恢复，但大学的基本体制依旧是各个独立的学院，学院院长作为教授团体的代表实际在掌控权力。直至1968年，学潮之后的“高等教育指导法”(Loi d’Orientation de l’Enseignement Supérieur)颁布，大学自治才被重新提起。然而，无论是自治概念本身，还是大学自治的现实，总是被人不断地质疑，不断地抨击。也正是在这个过程中，法国大学自治的改革不断演进。
本文拟对法国大学自治的概念及法律框架进行梳理，并以法国鲁昂大学(Université de Rouen Normandie)为例剖析法国大学在校级与院级的治理结构，以期对我国大学治理提供一定借鉴。
一、大学自治与“被自治”
法国大学自治在中断150多年之后被重新提起。1968年的“高等教育指导法”确立了高等教育自治、参与和多学科的三项原则。所谓“自治”，涵盖行政自治、教学自治、财政自治三个方面，就是允许大学自己决定自身的行为，决定各学科教学活动及教学方法，决定科研项目，决定行政与财务管理。当时的社会与文化事务委员会主席佩尔菲特(Alain Peyrefitte)在议会中宣称，“我们首先确认自治的原则，是因为1808年的帝国大学的集权、等级和统一的组织把无限增长的身体禁锢在一个无法容忍的紧身衣里”[1]139-149。
既然法律开辟了大学自治的新路，大学自治应该有一个新面貌。然而10多年过去，时任教育部长萨瓦里(Alain Savary)显然对当时大学自治的现状不满，他批评道[1]139-149：
尽管指导法有着慷慨的意图，但1968年以来的历届政府拒绝实施这一真正使大学自治的改革。大学系统的管理越来越专制，与自治的原则或民主管理背道而驰。
因此，在他的主持下制订了新的法律，即1984年1月26日颁布的新高教法，亦称“萨瓦里法”(La loi “Savary”)。萨瓦里对新法如此阐释[1]139-149：
这是负责的自治，而不是形式的自治。本法律条文要使每个高教机构同国家，如同其他合作伙伴那样，构建一个契约承诺。由此，这些关于高教机构自治的规定，将保证它们完全行使行政、教学和财政方面的职责。
又过了10多年，不知是对大学自治状况不满，还是有更高追求，接任教育部长费里(Luc Ferry)开始酝酿新的高等教育法。他在2002年10月7日“关于法国高等教育新展望”的演讲中说[2]：
对于那些质疑大学自治的重要性与根据的人，我提出强化大学自治的必要性的三点理由：可以有效应对国际学术竞争的挑战;可以使大学在契约化的政策中具备完全的合作者地位;可以使大学落实在大学层次的完全独立管理这样一个简单原则，也是分权化改革的关键。
随后，教育部拟订了“关于大学自治法”的草案(Projet de loi sur l’Autonomie des Universités)，只是由于政治变动，该草案未能付诸议会表决。
但这部法律草案并未完全被放弃，而被后任高等教育与研究部部长佩克雷斯(Valérie Pécresse)融入2007年8月10日颁布的“大学自由与责任法”(Loi Relative aux Libertés et Responsabilités des Universités)。佩克雷斯强调，“自治是高等教育与研究的公共服务改革的基石。”[1]139-149 不可否认，大学自由与责任法确实加强了大学自治，简化了大学校长的选举程序，扩大了校长和行政委员会的权力。但人们发现，新法增强的仅仅是大学校长的权力，而不是整个大学共同体的权力。大学自由与责任法实施之后，大学治理模式变得集中化，损害了法国大学传统的学院式治理。自此法颁布之后，反对声不断。最典型的事例是2012年5月巴黎第八大学(Université de Paris VIII)一批教授联名抗议大学校长“权力滥用”。
于是，削减大学校长的权力又成为大学改革的一个新目标。2012年新政府的高等教育与研究部长菲奥拉佐(Geneviève Fioraso)坚称，“应当重新引入学院式治理，这才是大学的精神。校长作为经营人，根本行不通”。[3] 经过一年的准备，高等教育与研究法于2013年7月22日正式颁布。
新法律的核心思想是赋予大学自主权，使大学更有效率，更富于学院式治理的民主。所谓效率，就是允许大学及其委员会应当能够做出其重大决策。所谓学院式治理，则基于高等教育和科研的进步依赖于教师、管理人员和大学生全体的共同努力。
进入21世纪，围绕法国大学发展问题，一直有两种势力在较量。一方面，高等教育国际化的严峻挑战，特别是上海交通大学等机构建立的世界大学排行榜对法国大学影响极大，因此有人强调提高大学治理的效率，赋予校长和行政委员会更大的权力。另一方面，也有人坚守大学的理念，极力维护教授治校的学院式治理模式，反对大学权力的集中化。与此同时，对大学自治的讨论也在继续，人们还不确定大学自治应当达到何种水平，如何达到这种自治。目前法国大学的自治，远远未能形成大学界的共识，与其说自治，不如说“被自治”。
王晓辉：法国大学自治：现状与前景
二、大学自治的治理结构
即使法国大学自治尚无确定的标准，法国大学自治还是存在的。与其他西方国家相比，法国大学人事自治权极小，财政自治权也十分有限，但教学自治却相当广泛。而无论哪个领域的自治，都依赖一定的机构与机制。
法国是一个集权体制的国家，法国所有大学都是以科学、文化和职业为特点的公共机构，都受制于高等教育法。依据2013年7月22日颁布的高等教育与研究法，行政委员会为大学的基本决策机构，其成员的总人数为24-36人(2007年大学自由与责任法规定为20-30人，1984年的高教法规定为30-60人)。其中教师-研究人员8-16人，校外人士8人，学生代表占4或6人，行政与服务人员占4或6人。行政委员会的总人数比2007年的法律规定略有增加，主要是增加了大学生和行政人员的比例，进一步体现了民主与协商的精神。
大学校长由行政委员会中成员的绝对多数，在教师-研究员、教授或讲师及其他相当身份的人员中选举产生。候选人不限国籍，也不限合作者或受邀者，任期为4年，可连任一届。校长的权力比2007年的法律规定有所限制，但在大学校长的候选资格上似乎比上一届政府走得更远。前法律要求校外人士必须在校长选举之前被任命为行政委员会成员，新法律则允许校外人士直接竞选校长。因此有人说，前任高教部长不敢做的事，现任高教部长做了，这有违法国大学校长为“同行选出的佼佼者”(Primus Inter Pares)[4]的传统。
大学还设“学术委员会”(Conseil Académique)，为大学负责教学与研究的决策与咨询机构。这一委员会由分别选举产生的“培训与大学生活委员会”(Commission de la Formation et de la vie Universitaire)和“科研委员会”(Commission de la Recherche)构成。关于审议教师与研究员的职称与晋级，由学术委员会具有教师与研究员身份的成员构成的缩小的委员会负责。学术委员会还可以根据需要创建其他委员会，如校园生活委员会。学术委员会的建立将有利于大学行政委员会专注于指导学校发展战略。
为了解法国大学治理与自治状况，我们以鲁昂大学为例来加以说明。
鲁昂大学创建于1966年4月14日，设6个培训与研究单位，2个大学技术学院、2个管理学院和1个师资培训学院，有学生25 000人。
根据鲁昂大学章程，行政委员会由36名成员组成，其中大学教授及其相似人员8人，讲师及其相似人员8人，大学外部人员8人，学生代表6人，行政与服务人员6人。
教师和学生代表由各选举团分别选举产生。选举团首先根据大学科划分：法律、经济与管理;文学与人文和社会科学;科学与技术;医学。然后划分为选举团A，成员为教授及其相似人员;选举团B，成员为讲师及其相似人员;选举团C，成员为大学生。每个选举团只能选举相关身份人员的代表。候选代表名单须涵盖至少三个大学科。
校外人员中2名分别由诺曼底大区和鲁昂市政府指定，1名由法国国家科研中心(Le Centre National de la Rechere Scientifique)指定，另外5名则需公开招聘，其身份应当是：企业主管、重要机构的职工代表、至少有500名员工的企业代表、本学区内中学代表、鲁昂中心医院主任代表，但须保证其中1人必须是鲁昂大学校友。
行政委员会的职责主要为：
·批准大学合同。
·投票通过预算和批准学校款项。
·批准校长签署的协议与合约。
·通过大学内部规章。
·根据校长的提议并尊重国家的优先需求，确定(国家)主管部拨发职位的分配。
·批准校长承担所有司法行为。
·批准校长陈述的年度活动报告。
·审议由校长提出的所有问题。
·通过由学术委员会提议的多年发展框架。
关于行政委员会通过的预算，最晚须在通过之日后的一个月内公布。
鲁昂大学校长由行政委员会中成员的绝对多数，在教师-研究员、教授或讲师，合作者或受邀者，及其他相当身份的人员中选举产生，并无国籍限制。校长参选人须在行政委员会选举之前至少15天提交申请，大学办公室负责将申请人的职业状况与承诺通告所有大学共同体成员。
行政委员会的当选成员中资历最老者主持选举会。当三轮选举之后，任何候选人未能获得绝对多数票，选举会将在三周之后重新举行，直至选举出校长。
鲁昂大学现任校长亚历山大(Joёl Alexandre)教授，1957年出生，专业为生物信息学，任期自2016年5月24日起。
大学校长在大学享有至高无上的权力，根据教育法典第L9522条规定，大学校长的权限如下：
·主持行政委员会，准备并执行其决议。校长准备并执行学校的多年合同。
·在司法上代表大学，并作为第三者签署协议与条约。
·负责安排大学的收入与支出。
·负责管理全部大学人员。
·任命各种评审委员会。但由行政委员会决议确定的某些审查委员会属于大学组成机构主管权限的除外。
·在尊重政治与结社自由的情况下，负责维护秩序，并可在行政法院法令规定的条件内，向公共力量求助。
·负责校园内部的安全，保证与监督卫生、安全、劳动环境委员会提议的实施，保障本校人员和来校人员的安全。
·以大学的名义，行使法律规定的不属于其他权威的行政管理权限。
·监管残疾人、大学学生和员工在教学和校园的可准入性。
·根据行政委员会和学术委员会的提议设置“男女平等”的委员会。
但大学校长的权力又有相当多的限制，校长虽然主持行政委员会，但必须执行这个委员会的决议，接受委员们的建议与意见;校长要保证属于大学的财产管理，而不许谋取私利;他有权任命中层管理人员，但须征得相关委员会的意见。
当选校长向行政委员会提交副校长候选人名单，并经行政委员会成员绝对多数同意方可当选。鲁昂大学副校长最多可设12名。
当然，法国大学治理不限于行政委员会和大学校长与副校长，大学的学术委员会和其他管理与服务机构共同构成大学治理机制。但是，我们认为，大学校长是大学治理的最重要因素。
法国大学的主要构成机构是“培训与研究单位”(Unité de Formation et de Recherche，UFR)，近似于我国大学中的学部或大型学院，为叙述方便并符合我国习惯，本文暂且称之为学院。学院治理也是构成大学治理的重要组成部分。还是以鲁昂大学为例，剖析其科学与技术学院的治理模式。
科学与技术学院设生物系、化学系、地质与环境系、信息系、语言与通讯系、数学系和物理系等7个系，其决策机构为“管理委员会”(Conseil de Gestion)。管理委员会成员为35人，由各选举团分别选出。其中以教授及其相似人员为成员的选举团A应选举名额为9个，以讲师及其相似人员为成员的选举团B应选举名额也为9个，以大学生为成员的选举团C应选举正式名额为6个和候补名额6个，以行政管理人员为成员的选举团D应选举名额为4个。另外还有7名校外人员，分别由诺曼底地区政府、大学所在地政府、工商会等机构指定。管理委员会成员的任期为4年，但学生成员的任期为2年。
管理委员会为学院的决策机构，主要职责为：
·审议与决定学院的管理与运行;
·参与学校的大学合同的制订;
·审议与决定经费预算;
·向大学委员会提出关于人员岗位创建和变动的建议;
·向大学委员会提出培训计划、校历、考试组织规则的建议;
·审议与执行学校下达的要求。
限于教师成员的缩小的管理委员会，负责审议教师的聘用、晋级和奖励等事宜。
管理委员会由学院院长主持，每学期至少召开一次，会前至少10天通知各成员。
学院院长由管理委员会选举产生，第一和第二轮选举须绝对多数通过，第三轮选举简单多数通过即可。参选人须为本院在职教师，并须在选举前至少15天提交申请并公布。
院长任期5年，可连任一次。
院长的主要职责如下：
·提出并执行学院管理委员会决定的整体政策;
·准备学院的决议并保证落实;
·主持管理委员会，但如果他不是被选举成员，便只有咨询权;
·他是各系管理委员会的法定成员，但只有咨询权;
·他在学校机构及校外组织中代表学院。
他可以有3位副院长协助其工作。副院长由院长在本院范围内的教师和研究员中提名，经管理委员会选举产生，第一和第二轮选举须绝对多数通过，第三轮选举简单多数通过即可。其任期与管理委员会的任期相同。
在法国大学内部，大学校长的权力相对有限，学院院长在法国大学中实际上具有举足轻重的作用。法国著名历史学家普罗斯特(Antoine Prost)指出[5]：
在过去的组织机构中，大学不过是学院的组合，真正的权力属于学院院长。在院长之下，各学科系所或其他组织形式毫无真正的权力，没有任何预算可供管理。院长之上，作为国家官员的学区总长(recteur)主持大学委员会，只是发挥着大学代表的标志性作用。
1989年法国开始实施大学与国家的合同政策，才使大学校长处于大学的中心位置。由于大学校长肩负的责任重大，尽管多为学者出身，实际也由同行中优秀者开始向管理者转化。从选举程序上看，法国大学校长产生方式具有完全的一致性，但是不同校长的治理风格因个人特点可能有极大不同。有学者将大学校长及其团队划分成强势型、分权型、均权型、弱势型等类型。所谓强势型，即有突出的集权特点，校长团队强势、自主地管理全校事务。分权型，则是由校长团队和院系主任共同管理大学，表现出校级权力与院系级权力平分秋色的特点。均权型，校长团队、行政部门和院系主任均衡地管理大学，体现三方各自实力，不逾矩。弱势型，表现为行政部门主导、院系主任主导、院系行政主导、或无主导治理。[6]
从整体上看，法国大学治理结构由高等教育法所规定，各大学的治理结构基本一致，校长及各委员会各司其职。一般来说，当决策所涉及的利益微小时，决策的过程可能比较简单，出现矛盾与冲突的情况也比较少见。但如果涉及的利益较大，相关利益者的争执会频繁发生，冲突也可能变得激烈。而法国大学治理结构相对规范与稳定，又有深厚的学院式协商传统，因此在大学治理过程中极少发生冲突，任何矛盾总能在协商中化解。
三、大学自治的未竟之路
大学治理通常涵盖内部治理与外部治理。内部治理主要是处理大学内部各个机构、各个学科之间的关系，外部治理主要是处理与政府和社会相关领域的关系。而无论处理内部关系还是处理外部关系都需要大学自身独立自主地进行决策，没有或极少外部干涉。法国大学自治的实施，首先取决于法律的赋权。但法律的制定，也依赖于大学的传统和政府的意志。从几十年来法国高等教育改革的历程看，大学治理正在从比较封闭的单纯学术治理逐渐向外部领域开放，从学院式治理开始向科层式治理靠近。
与此同时，大学自治的改革也不断推进，但结果并不理想。有人说，“法国大学自治不过是口号，远不是现实。”[7] 那么法国大学自治的现实如何呢?
首先，大学的财政自治范围极小，经费基本依靠国家拨款，而人员工资通常占去经费预算的85%左右，剩余部分支撑科学研究和行政管理便相当窘迫。许多大学的权宜之计，便是取消一些教师岗位，或在教师退休之后不再补聘。
其次，大学虽然被允许获得私人资助，但法国大学尤其不愿与私人企业合作，甚至对私人企业有所鄙视，私人企业也基本无意向投资于大学。
再次，法国大学教师作为国家公职人员，工资有了保障，免去了失业的忧虞，也少了些独立，创新意识和创收能力还很薄弱。
最后，大学生招生与收费受国家的严格控制。法国大学实行开放式招生模式，即对所有获得高中毕业会考文凭的学生开放，没有任何形式的筛选。同时，法国大学在名义上没有学费，大学只收取少量的注册费。
纵观法国大学自治近几十年的改革，基本趋势是强化大学校长及团队的权力，鼓励大学向私人领域争取支持，扩大经费来源渠道。但是，法国大学自治的外部环境发生了重大变化，大学自治面临更严峻的挑战。
首先，在上海交通大学等机构发起的世界大学排名极大地冲击了法国大学的版图构成，促使大学与大学校和科研机构合并与重组。
其次，竞争机制的不断强化，大学及其成员都需要争取额外的资源，以增强其竞争力。
最后，国家设置的评估机构对大学的影响越来越大，促使大学需要简化决策程序，提高应变能力。
在合并或重组的高等教育机构中，大学不再能够独善其身。但是大学传统的自治模式能否与大学相对集权的管理模式相结合，或相得益彰，则是大学自治面临的新挑战。
竞争与外部评估使大学及其学者不能安于现状。过去学者发表文章，只求表达，而不在意杂志的等级，而现在则是争取资源的筹码。鲁昂大学因处于外省，建校时间较短，学术影响力较小，争取额外资源的能力明显不足，因此对未来发展忧心忡忡。一位系主任坦言，申报科研基金的手续极为复杂，而获得批准的概率极小。
竞争更加剧了大学学者内部的张力。中世纪早期的巴黎大学学者曾经一致对外，同教会与王权进行抗争。20世纪60年代，大学内部已经呈现出一些张力，但仅仅存在于不同领域的学者之间。著名学者布尔迪厄(Pierre Bourdieu)在其《学术人》(Homo Academicus)一书中指出，这种张力表现在法律与医学的学者同理科与文科学者之间，前者掌控了政治与经济资本，后者则具有科学与智力资本。[8]但在竞争无处不在的今天，每个学者面对的是所有其他学者，每个学院面对的是所有其他学院，每所大学面对的是所有其他大学。大学自治不仅要化解内部竞争中存在的矛盾，对外还要以团结一致的姿态保持或争取更有利的学术地位与声誉。
对于大学自治改革，反对之声不绝于耳。家庭反对自治，主要是担心学费的增加。国家对大学自治也有矛盾心态，一方面可以舒缓大学投入的紧张状态，另一方面又不愿大学将校产转交给国家。因为一些古旧校舍的维护，需要大笔资金。部分大学教师也不支持自治，因为自治可能带来工资的减少。特别是当大学教师自然减员时，一些大学为了析出一些资源而不再补聘新人，致使在岗人员工作量的增加，更是引起教师的不满。
而法国大学自治改革的关键是招生政策的制定，大学能否自主地决定学生的录取标准、考核规则和收费额度将是大学自治的试金石。当前法国社会对于大学的开放性招生认为是天经地义，青年们宁肯将来失业，也要首先自由地进入大学。但对于大学来说，仅凭高中毕业会考文凭，不足以鉴定学生们的能力能否适应专业及未来就业需求。而入学筛选又是一把双刃剑，对于部分学生，意味着被淘汰，对于一些大学，意味着优秀学生的流失。一些大学获得了更多的资源，一些大学减少了收入。大学的分化，又冲击着法国的平等理念，法国大学的一致性将不复存在。
正因为如此，法国大学自治改革犹如海蛇那样摇摆不定，未来改革之路将考验着法国社会的理性程度和政治决策者的判断能力。